La participació privada en els serveis penitenciaris: evidències del Brasil, França i Estats Units PDF  | Imprimir |  E-mail
dijous, 11 octubre de 2012
via @esadepublic, Sandro Cabral i Stéphane Saussier

Als Estats Units hi ha 264 centres penitenciaris i de detenció amb més de 99.000 interns, gestionats directament per corporacions privades

Image

Els darrers trenta anys, diversos països han franquiciat els seus serveis penitenciaris a entitats privades. S’han dut a terme pocs estudis empírics en què es compari la governança pública i la privada de les presons, tot i que les presons s’utilitzen regularment com un exemple per il·lustrar els models econòmics relacionats amb les funcions del govern (Hart, Shleifer i Vishny, 1997; Hart, 2003). També és escassa la literatura en la qual es comparen els resultats de les presons públiques amb els de les privades en diversos països (Boin, James i Lodge, 2006). En un intent d’omplir parcialment aquest buit, presentem alguns resultats parcials d’acords publicoprivats en els serveis penitenciaris de tres països: el Brasil, França i els Estats Units.

Abans d’explorar els resultats obtinguts, és bo fer-se la pregunta: per què aquests països? De fet, s’aprecia alguna variació en el grau de participació dels actors privats en la prestació dels serveis penitenciaris. Als Estats Units, la privatització total, amb alts nivells de drets de decisió assignats a empreses privades, és legal en uns trenta estats (com, per exemple,Texas, Louisiana, Nou Mèxic i Tennessee, entre d’altres). A França, es deleguen molt poques funcions a les empreses privades, tasques com ara la neteja, la provisió d’aliments i les activitats de reinserció. Al Brasil, totes les funcions es poden assignar a empreses privades, amb l’excepció de la vigilància externa amb força letal i la gestió dels establiments penitenciaris, que les duen a terme funcionaris nomenats pel govern. Així doncs, els models dels Estats Units i de França es consideren extrems oposats pel que fa als acords penitenciaris publicoprivats, mentre que el model del Brasil està en un punt intermedi entre aquests dos extrems. En tots els casos, és més probable que la població reclusa estigui formada per persones pertanyents a minories, persones pobres i persones amb un nivell baix d’instrucció.

Des d’un punt de vista teòric, sovint s’utilitza la literatura sobre els drets de propietat per explicar l’acompliment dels partenariats publicoprivats (PPP). Hart et al. (1997) posen de manifest que els agents privats tendeixen a prestar uns serveis de menys qualitat per poder reduir costos quan els contractes són molt incomplets i les tasques delegades no es poden verificar i observar amb facilitat. El nombre limitat d’innovacions de qualitat que proporcionen els actors privats donaria lloc a la prestació pública. Tot i això, la presència dels operadors privats en un entorn de PPP es pot prendre en consideració si els atributs de qualitat es poden definir i mesurar correctament, sobretot si el mateix operador privat que construeix la instal·lació posteriorment s’encarrega del seu funcionament (Hart, 2003). En el cas de les presons, això faria que les empreses privades no limitessin els seus costos de construcció, ja que els efectes adversos que se’n derivarien n’afectarien l’acompliment operatiu futur.

A fi d’avaluar els resultats de la gestió pública en relació amb els de la gestió privada en cada context i, a continuació, comparar la situació de les presons de gestió privada als tres països, adoptem un enfocament analític. A més de les dades secundàries extretes de la literatura existent sobre les comparacions entre gestió pública i gestió privada dels serveis penitenciaris, les nostres fonts de dades qualitatives inclouen l’anàlisi de documents oficials, plans governamentals, notes de reunions internes i fullets d’empreses privades que participen en la prestació de serveis penitenciaris. També vam dur a terme 23 entrevistes amb profunditat al Brasil i a França a funcionaris governamentals, empresaris privats i professionals compromesos amb els drets humans. Després, vam fer una anàlisi dels continguts i vam triangular les dades per assegurar-nos de la fiabilitat de les nostres interpretacions.

Quant als nostres resultats principals, en poques paraules, hi observem una reducció tant dels costos com de la qualitat als Estats Units, en la línia del que suggereixen les teories generalment acceptades. Tot i això, al Brasil veiem que els acords publicoprivats s’han traduït en reduccions de costos i en un increment de la qualitat dels serveis prestats, mentre que a França els resultats empírics suggereixen un increment tant dels costos com de la qualitat.

Tot i les afirmacions que a les presons privades es reclouran els presos de “tracte fàcil”, en comparació amb els de les presons de gestió pública, segons diversos estudis és més probable que a les presons privades dels Estats Units es redueixin costos a compte de rebaixar els nivells de seguretat i d’ordre, com també dels serveis que es presten als reclusos. Els operadors privats dels Estats Units normalment cobren als governs una tarifa diària per cada pres que està sota la seva supervisió. Per tant, hi ha forts incentius per mantenir les presons amb nivells d’ocupació màxima, i, amb la finalitat d’assegurar-se de reduir els costos, els operadors privats poden pagar sous més baixos i reduir les prestacions del personal (per a més detalls, vegeu Cabral i Saussier, 2011).

A França, on la participació privada és molt limitada i es deleguen menys activitats, si bé els operadors privats presenten nivells d’acompliment superiors en termes de manteniment de les instal·lacions, qualitat dels aliments (essencial per refredar les tensions internes), neteja i atenció sanitària, les presons de gestió mixta costen, aproximadament, un 15% més que les presons similars de gestió pública (vegeu Cour des Comptes, 2006).

Tot i que s’inspiren en el model de subcontractació francès, a les presons del Brasil es poden subcontractar activitats que a França no estan delegades a operadors privats, com ara la seguretat interna i l’assistència jurídica als reclusos. D’altra banda, en contrast amb el model de privatització plena dels Estats Units, a les presons brasileres subcontractades els funcionaris exerceixen el paper de supervisors del contracte. Les presons brasileres subcontractades tenen menys costos, però no a costa d’una reducció de la qualitat. De fet, en alguns àmbits, com ara la prevenció de motins, violacions i fugues, o l’assistència jurídica, les presons de gestió privada superen, en rendiment, la prestació governamental tradicional.

Image

Però, per què es produeixen aquestes diferències? Suggerim que els resultats es poden explicar per diversos aspectes contractuals i extracontractuals.

El compromís entre cost i qualitat als Estats Units reflecteix el caràcter incomplet dels contractes i la falta de supervisió pública dels gestors privats, que, alhora, estan pressionats perquè tendeixin a maximitzar els beneficis. A França, els contractes d’administració (costos més guanys) són un obstacle per als incentius dels operadors privats per reduir costos. A més, no hi ha diferències destacables entre els salaris dels funcionaris francesos i els dels treballadors privats, per la qual cosa no es poden reduir costos abaixant els sous. Al Brasil, el model de contracte de preu fix pot estimular reduccions de costos a compte de la qualitat, però això està limitat per la presència de supervisors de la qualitat sobre el terreny. La prestació de serveis als reclusos també pot preveure un entorn menys turbulent dins de les presons, de manera que s’impedeixin fets com ara els motins i la depredació. Per tant, l’operador també té una forta motivació econòmica per mantenir un entorn intern de pau i tranquil·litat. Al Brasil, també estan en joc els incentius implícits: els operadors privats tenen incentius per fer tot el que estigui a les seves mans per assegurar-se nous contractes en el futur.

En tots els casos, les empreses privades estan molt més interessades a superar les barreres institucionals que els gestors públics, que han de seguir uns procediments molt estrictes i inflexibles de contractació i d’adjudicació de contractes. Com que els operadors privats no estan exposats als perills dels tràmits burocràtics, és més probable que la prestació dels serveis es produeixi en el moment oportú. Gràcies a l’assignació dels drets de decisió, els operadors privats poden gestionar i coordinar millor el treball dels diversos proveïdors en comparació amb la prestació tradicional. El nivell inferior de delegació dels drets de decisió de França sembla frustrar l’acceptació de les innovacions de gestió, fet que incrementa les possibilitats de mantenir l’statu quo.

Com a conclusió, creiem que aconseguir una estructura de governança apropiada en els serveis penitenciaris no depèn de la distribució dels drets de propietat, sinó més aviat de la manera en què interaccionen els incentius, el disseny contractual, els drets de decisió i les relacions entre institucions. La combinació de tots aquests factors pot tenir un fort impacte sobre els indicadors d’acompliment, tant en sentit positiu com en sentit negatiu. La capacitat tant dels gestors públics com dels gestors privats per afrontar i, ocasionalment, per evitar les limitacions institucionals imposades és essencial a l’hora d’escollir el model contractual. Recomanem que els gestors públics prenguin en consideració el rol dels supervisors públics sobre el terreny amb la finalitat de controlar la conducta dels agents privats i de poder prendre les decisions discrecionals en relació amb les qüestions punitives. És probable que els interessos professionals i els incentius implícits per als funcionaris nomenats, com també un control extern intens, facin disminuir els riscos de col·lusió entre els empresaris privats i els supervisors públics (vegeu, en aquest sentit, Cabral, Lazzarini i Azevedo, 2010, 2013). En aquesta mateixa línia, confiem que els acords mixtos en què intervinguin actors privats i funcionaris governamentals permetran aconseguir les dues coses: la legitimitat dels acords publicoprivats en els serveis penitenciaris i un acompliment més gran en el sector penitenciari.

Sandro Cabral és professor d’Operacions i Estratègia a l’Escola d’Administração de la Universidade Federal da Bahia (UFBA), del Brasil ( ). Stéphane Saussier és el director del comitè científic de la càtedra Economia dels Partenariats Publicoprivats de l’Institut d’Administration des Entreprises de Paris, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, França ( ).

Referències

Boin, A.; James, O.; Lodge, M. (2006). “The New Public Management Revolution in the Public Sector: Promises and Outcomes in Three European Prison Systems”, Public Policy and Administration, 21, 2, 81-100.

Cabral, S.; Lazzarini, S. G.; Azevedo, P. F. (2010). “Private Operation with Public Supervision: Evidence of hybrid modes of governance in prisons”. Public Choice, 145,1-2, 281-293.

Cabral, S.; Lazzarini, S. G.; Azevedo, P. F. (2013). “Private Entrepreneurs in Public Services: A longitudinal examination of outsourcing and statisation of prisons”. Strategic Entrepreneurship Journal. [De pròxima publicació.]

Cabral, S.; Saussier, S. (2011). Organizing Prisons through Public-Private Partnerships: A cross-country investigation. [Estudi presentat a la reunió anual de 2012 de l’Academy of Management, San Antonio, Texas.]

Cour des Comptes. (2006). Rapport public thématique: Garde et reinsertion - La gestion de prisons. Cour des Comptes, França, gener.

Cour des Comptes. (2010). Rapport public thématique: Le service public pénitentiaire, Cour des Comptes, França, juliol.

Hart, O.; Shleifer, A.; Vishny, R. W. (1997). “The Proper Scope of Government: Theory and an application to prisons”. Quarterly Journal of Economics, 112, 4, 1127-1161.

Hart, O. (2003). “Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks and application to public-private-partnerships”. The Economic Journal, 113, C69-C76.

comments powered by Disqus
< Anterior   Següent >
webpolicial » Inici arrow Funció pública i Seg. laboral arrow La participació privada en els serveis penitenciaris: evidències del Brasil, França i Estats Units
Go to top of page